""

Denna promemoria utgör ett underlag i Trafikanalys uppdrag att ta fram underlag om transportområdet till den kommande klimatpolitiska handlingsplanen.

Med generella styrmedel menar vi styrmedel som resulterar i flera anpassningar av olika karaktär, exempelvis av transportmönster, fordons- och drivmedelsval och av flera aktörer till skillnad från mer riktade styrmedel som inom skatteområdet exempelvis utgörs av fordonsskatter och beskattning av bilförmån. Bland generella styrmedel inkluderar vi drivmedelsskatt för olika trafikslag och handel med utsläppsrätter som är prispåverkande.
Ytterligare generella styrmedel i detta sammanhang utgörs av väg- respektive trängselskatt som skulle kunna tas ut i de fall det finns så kallade externa marginalkostnader av trafiken som inte täcks av nu befintliga rörliga skatter eller avgifter. 

Vägtrafikens drivmedelsskatt

Drivmedelsskatten utgör i dag ett viktigt generellt styrmedel inom transportområdet och består av koldioxid- och energiskatt. För reduktionspliktig bensin och diesel ligger koldioxidskatten på hela bränslet, inte bara på den fossila andelen. Energiskatter för drivmedel är volymbaserade och är i praktiken inte proportionerliga mot energiinnehållet. Till exempel är den lägre för diesel än för bensin, räknat per energiinnehåll. I praktiken används både koldioxid- och energiskatten i miljöstyrande syfte genom undantag för olika bränslen såsom rena och höginblandade biodrivmedel. Både koldioxid- och energiskatten är belagda med moms vilket innebär att en höjning eller sänkning av skatterna förstärks för privata aktörer av att även momsen påverkas.
Drivmedelsskatter är viktiga och effektiva verktyg för att internalisera transporters negativa externaliteter. I EU-kommissionens förslag till nytt energiskattedirektiv (ETD) ökar möjligheterna att differentiera drivmedelsskatter utefter klimat- och miljöprestanda. 

Förutsättningar att bibehålla energi- och koldioxidskatter på bensin och diesel för vägtrafik

Givet dagens utformning av reduktionsplikten samt existerande EU-styrmedel skulle drivmedelsskatterna kunna kvarstå på nivån vid 2022 års ingång och räknas upp med KPI när de tillfälliga skattesänkningarna är borta. En högre bränsleprisnivå modereras successivt av elektrifiering och ökad energieffektivitet bland fordon drivna med förbränningsmotor. Syftet med drivmedelsbeskattningen som den ser ut idag, utöver det rent fiskala, är att på ett kostnadseffektivt sätt minska användningen av fossila drivmedel inom transportsektorn samtidigt som vi har en reduktionsplikt och att bidra till prissättningen av vägtrafikens övriga negativa externaliteter. Drivmedelsskatterna stärker incitamenten för energieffektivisering, elektrifiering, eco-driving, samåkning, kollektivtrafikresande och andra transporteffektiviserande åtgärder samt användningen av rena och höginblandade biodrivmedel.

Drivmedelsskatt för inrikes sjöfart?

Sjöfarten har idag full nedsättning av energi- och koldioxidskatt. Genom att ta bort nedsättning skulle aktörer i högre grad få betala för sin klimat- och miljöpåverkan, vilket ger incitament att vidta olika utsläppsminskande åtgärder. Dels stimuleras ett ökat hushållande med drivmedel, dels stimuleras övergången till annan teknik så som biodrivmedel och elektrifiering. Ett sådant styrmedel skulle kunna syfta till att träffa aktörer som bedriver verksamhet för inrikes passagerarfartyg samt statligt ägda fartyg.

Drivmedelsskatt för inrikes järnvägstrafik?

Banavgiften har tidigare varit differentierad också för att internalisera vissa miljöskador från järnvägstrafiken. År 2020 togs däremot den så kallade emissionsavgiften bort då Trafikverket, som ansvarig myndighet, menade att det saknas stöd för att ta ut en emissionsavgift i lagstiftningen. Det innebär att miljöstyrningen har försvagats, eftersom det blivit billigare att köra lok som drivs med fossila drivmedel sedan emissionsavgiften har slopats. Emissionsavgifter infördes från början av Banverket och ansågs då ligga i linje med marginalkostnadsprincipen i järnvägslagen. Idag är Trafikverkets tolkning av järnvägslagen att paragrafen enbart avser kostnader som uppstår för infrastrukturförvaltaren (och inte samhället i övrigt).

Syftet med en drivmedelsskatt (med en koldioxid- respektive energiskattedel) är dels att den som släpper ut fossila växthusgaser ska betala för de negativa externaliteter utsläppen bidrar till, dels att ge incitament till att hushålla med energianvändningen. Med ett införande av en drivmedelsskatt kommer priset på fossila drivmedel öka, vilket innebär ökade incitament till att vidta åtgärder som minskar den fossila drivmedelsförbrukningen och ökar användningen av förnybara drivmedel inklusive elektrifiering.

Några styrmedel för effektivitet och acceptans på vägsidan

För en effektiv omställning kan det finnas behov både av ytterligare styrmedel som påverkar aktörers beteende samt förutsättningsskapande styrmedel för att skapa acceptans.

Formaliserad återbetalning av koldioxidskatten till viss vägtrafik? Baserat på en koldioxidskatt på dagens nivå kan en tanke vara att låta en mindre andel av denna skatteintäkt gå tillbaka i form av ett skatteavdrag till alla invånare över en viss ålder boende i glesbygd. Ett sådant skatteavdrag skulle kunna fasas in under några år och öka till en önskad nivå. Syftet vore att kompensera för ökande resekostnader som de boende i glesbygd, som inte har möjlighet att ställa om fort, kan behöva betala i och med högre drivmedelspriser till följd av klimatomställningen. 

Trängselskatt i tätort för att internalisera externa effekter och bidra till ett transporteffektivt samhälle? En trängselskatt som också beaktar miljöexternaliteter kan vara möjlig att implementera (och utvidga) i de tre större städerna och på infartsleder till dessa på längre sikt. Syftet skulle vara att tillsammans med drivmedelsskatten internalisera vägtrafikens externa kostnader. I landsbygdstrafik kan det finnas behov av likartade åtgärder men endast för tung vägtrafik på lång sikt. Att införa vägskatt för personbilar i landsbygdstrafik ser i dag inte ut att vara effektivt eftersom de externa effekterna för lätta elbilar förväntas vara små på lång sikt. 

Trängselskatt till regional kollektivtrafik? En andel av skatteintäkten från en trängselskatt som också beaktar miljöexternaliteter (enligt ovan) skulle kunna gå till att subventionera utökad kollektivtrafik. Syftet vore då att internalisera externa kostnader för bilar och lastbilar kombinerat med en riktad ”satsning” på samhällsekonomiskt lönsam lokal och regional kollektivtrafik bland annat i nya bussar och busskörfält i ”pendlingsstråk” och i viktigare artärer i tätorter.

Vägskatt för tunga fordon i en begränsad del av Sverige? Syftet med ett sådant styrmedel vore att på längre sikt, tillsammans med drivmedelsskatten internalisera lastbilstrafikens externa kostnader i landsbygdstrafik. Det har diskuterats och utretts ett flertal gånger. De externa kostnaderna för koldioxid samt vägslitage utgör stora komponenter och i tätort är härtill buller, olyckor och slitagepartiklar betydande. Med tiden kan också trängseln i vägsystemet komma att öka framför allt i och kring större tätorter.

Reduktionsplikten för vägtrafik efter 2030

En utredning bör tillsättas med uppdraget att ta fram ett förslag på hur reduktionsplikten bör utvecklas mellan 2030 och 2045. Utredningen bör studera (1) olika sätt att utforma reduktionsplikten eller liknande krav på utsläppsreduceringar för att nå fossilfria vägtransporter 2045, (2) specifikt om det är önskvärt att omvandla reduktionsplikten till ett handelssystem med utsläppsrätter, (3) hur ett sådant handelssystem bäst ska utformas och (4) när omvandlingen bör ske, dvs. om en sådan omvandling är önskvärd. Ett beslut om reduktionspliktens utveckling (inkl. omvandling till utsläppshandel) bör fattas skyndsamt för att ge marknadens aktörer så god framförhållning som möjligt.
I Utfasningsutredningen antyds att en övergång till ett utsläppshandelssystem skulle leda till ökade drivmedelskostnader. Hur en eventuell övergång till ett utsläppshandelssystem påverkar drivmedelspriserna är enligt vår uppfattning dock oklart.
Det är viktigt att notera att utsläppshandeln mest troligt inte kommer att medföra lika höga låginblandningsnivåer som reduktionsplikten under åren fram till 2045 och därmed inte heller leda till lika stora prisökningar som reduktionsplikten.
Till skillnad från reduktionsplikten är ett utsläppshandelssystem teknikneutralt. 

Förslag på EU ETS2 (BRT)

Förslaget ingår i EU-kommissionens paket med styrnings- och styrmedelsförändringar avsedda att bidra till att EU:s skärpta klimatmål ska kunna nås till 2030, det s.k. Fit for 55-paketet. Enligt förslaget ska ETS BRT ligga separat från nuvarande EU ETS och utsläppen kommer fortsatt att bokföras inom respektive lands ESR-sektor.
Det nya handelssystemet införs med syftet att bidra till en fortsatt mer enhetlig och mer kostnadseffektiv styrning på EU-nivå mot EU:s gemensamma netto-noll mål till 2050 och kommande mål på vägen mellan 2030 och 2050. Styrmedlet innebär en högre grad av styrning genom prissättning för att minska de fossila utsläppen som skulle komma att omfattas av ETS BRT. Att begränsa utsläppen genom ett handelssystem ger en större direkt kontroll över utsläppen jämfört med andra styrmedel.